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一個政采實踐者眼中的績效型政府采購

2020年01月17日 09:36 來源:中國政府采購報打印

  ■ 李剛 

  2017年,十九大報告把全面實施預算績效管理提到了非常重要的戰略高度,2018年,《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的公布,表明了頂層設計的決心。隨著國家《優化營商環境條例》的發布,政府加大對企業的減稅降費力度,財政壓力上升,如何構建績效型政府采購制度,加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系,實現花錢必有效,無效必擔責,成為政府采購事業的當務之急。一些改革也到了需要突破的關鍵時期,政府采購事業正處于攻堅期、深水區。政府采購如何避虛就實、實而有用、高效而物有所值,成為每位政采人值得思考的課題。 

  目前,強化采購人主體責任是各方熱議的話題,比如,如何建立采購主體職責清晰、權責對等、監督有力、問責嚴格的現代政府采購制度?筆者以一個采購環節經辦人的視角結合具體工作實踐,從政府采購運行模式及績效評價兩方面談談看法。 

  依據《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)第六十條,“政府采購監督管理部門不得設置集中采購機構,不得參與政府采購項目的采購活動”,以及《財政部關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《行政事業單位內部控制規范(試行)》等相關規定的要求,按照從源頭上預防腐敗及分工制衡的原則,政府采購制度采用“管采分離”的運行模式。監管職責和采購職責由不同部門行使,實行政事分開、分事行權、分崗設權等內控和監督機制。隨著轉職能、轉方式、轉作風的要求,紀檢監察部門為強化監督執紀問責,讓職能部門切實擔負起一般政府采購等工作的監督責任,淡出一般性政府采購日常監督工作。為此,有一定采購規模的機關事業單位按照“管采分離”的原則,以及機構分設,相關業務、環節和崗位之間的相互監督和制約的內控管理機制,建立形成了計財、采購、業務(業務職能主管部門)三足鼎立的單位內部政府采購業務分工。計財部門負責預算(評審、批復)、支付及績效考核(評估),采購部門負責具體采購流程,業務主管部門負責項目申請(需求)、執行、驗收以及資產歸檔。經過多年實踐和摸索,政府采購“管采分離”的運行模式,的確在預防腐敗、規范采購行為、采購規模效益、采購政策功能導向等方面發揮了積極作用。但同時也存在,由于對政策理解不透、沒有掌握恰當的實施方略,特別是機關事業單位特有的行政職能交錯式的組織結構形式導致歸口管理困難,形成“九龍治水”多頭管理局面,背離了“管采分離”制度設計的初衷。多頭管理造成“責、權、利”的失衡、監管的離位和缺失、以及績效評價的失真,這主要體現在以下三個方面。 

  制衡大于協作 

  制衡大于協作,行政機關特有的組織結構形式,造成多頭管理,問責困難,管理成本高且辦事效率低下。政府采購立法宗旨主要圍繞防止腐敗,與之呼應的單位內控管理機制更以相互制約、監督、預防腐敗為重。機構、崗位設置也是以相互制衡為出發點,按行政管理職能定機構、定崗、定人、定職、定責,形成職能制或直線-職能制的組織結構形式。這兩種組織結構的明顯缺點就是妨礙了必要的集中領導和統一指揮,形成了多頭管理,甚至于監督管理的職責也因職能分權界限難于厘清而無法準確定位導致監管困難。往往有功大家搶,有過大家推,問責、追責都一頭霧水,談何擔當。項目最終的責任難以追溯。而且職能部門之間的協作和配合性較差,更多關注的是本部門的利益,缺乏整體和項目服務意識,并且許多程序性工作都需要直接向各職能分管上級領導報告請示才能處理,公文流轉繁瑣而低效。不僅加重了上級領導的工作負擔,也容易造成相互推諉、扯皮的現象。當上級行政領導和職能機構的指令發生矛盾時,下級更無所適從、難以應變,公說公有理,婆說婆有理、七嘴八舌,管理成本高且辦事效率低下,項目推進困難。如何提高預算執行率,成了各單位的重頭戲,全面績效評價談何容易。 

  重程序,輕管理,輕績效 

  重采購程序的合法、規范化,輕管理和績效考核。正因為監管的缺失、無力、低效、膚淺,我們的管理重點還停留在程序性、表面性的文章上,也無法進行深層次的績效評價,還未根本觸及核心利益的博弈,既難融入市場,更受制于市場,較難形成有效的市場競爭。為此,圍標、串標成為常態,甚至于以合法形式掩蓋不法目的,走程序竟成了不法行為的避風港。不良供應商為達到目的,利用程序、監管的漏洞和缺失引導項目(這主要是因為我們的預算管理因專業職能的分工相對是孤立、脫節的,需求、審批各管一攤。容易從預算管理的源頭——采購需求就被人為控制),埋下不公的禍根,造成后續采購過程無故遭遇質疑、投訴。一旦進入采購程序,不良供應商更是利用制度運行模式側重程序的弊端,不達目的、誓不罷休,利益團伙串通一氣,惡意質疑、投訴、舉報,導致政府采購項目停滯,浪費國家行政管理資源。重程序輕管理的惡果,不但形不成市場競爭,而且降低了政府采購工作效率、降低了資金的使用效益、更降低了政府采購的公信力。 

  績效評價體系獨立于市場和用戶 

  績效評價體系獨立于市場和用戶,更多側重程序,忽視終端用戶體驗評價,對相關責任人缺乏威懾力。按財政相關規定,一般性項目進行自我評價,較大項目立項申請、投資預算的評審以及項目執行和完成結果的績效評估,由行政或職能部門委托專業中介機構或專家進行論證和評價,費用由委托人支付。也就是說我們政府采購的評價體系還是建立在第三方中介機構或專家的基礎之上,一個受制于委托人的社會中介機構在市場激烈的競爭中自然會選擇利益站隊,績效評價也很難切中要害。每個項目只要按部就班,照本宣科按有關程序走完流程就相安無事。評價體系模型架構也是統一地按照產出指標、效益指標、滿意度指標三大模塊進行,模式單一且是一次性評價,較難形成一份能夠客觀反映政府采購業務績效水平的綜合性報告。其中,產出指標較為直觀,主要體現政府采購預算的執行進度及完成情況等,這也是當前各單位考核最直接有效的指標;主要針對政府采購實施預期目標是否達到的主要指標——效益指標,包括經濟效益指標、生態效益指標、社會效益指標以及可持續影響指標。此類指標因具有行業性、時限性、抽象性等特點,在實際工作中,需要通過各種方法反復多次才能取得,很難用數據和文字在特定時間內真實表達,成為績效評價的短板;同樣,滿意度指標也是建立在職能主管部門的數據采集和統計基礎之上,并不完全客觀映射終端用戶點對點的親身體驗和評價。正是上述脫離市場、自成體系、行政僵化式的績效評價體系,使得績效評價數據采集渠道、方式、方法背離市場和用戶,因采集對象的畏權性和局限性讓績效評價失真。正因如此,許多項目的績效評價是按相關工作程序和統一標準模式的表格拼湊做出來的。再者,以審計代監管,也成了許多單位績效考核的重要評價指標,只要未被審計或審計結果沒出問題,則僥幸過關??墒?,第三方審計單位主要審核的內容是項目的合規、合法、公允性,層面過于粗括,并不適用于項目的精細化評價。程序化且單一模式的第三方評價與終端用戶體驗性評價的脫節和割裂造成需求和績效的單薄,使得政府采購物有所值的目標打了折扣。 

  綜上,“管采分離”的運行模式,關鍵是在于管,管是目的,分是手段?!肮懿伞眲毡匦纬珊狭?,切實做到歸口管理,建立政府采購與預算、財務(資金)、資產、使用等業務機構和崗位之間溝通協調的工作機制,強化運行監督,對每個項目實施全方位、全過程、全覆蓋的監督管理。既要分清角色、厘清職責、權責對等,準確定位,即做到不越位、不失職,更要有所擔當。以機關事業單位人事和財務的核心管控力為抓手,建立內部控制管理的激勵約束機制,在職務晉升、薪資酬勞、績效考核等涉及個人切身利益方面直接與項目掛鉤,充分體現“責、權、利”的和諧統一;利用大數據云平臺、區塊鏈等先進科學的管理工具和理念,分布式、背對背、點對點的建立評價數據采集,讓實際終端用戶參與到項目中??傊?,一切工作應圍繞服務項目為中心,簡政放權,寓管理于服務中,以利于項目管理為出發點。適當調整組織管理結構形式,在內部人事、財務管理制度上勇于創新,加快事業轉型,由管制型政府向服務型政府轉變,形成激勵約束機制,分工不分家,由固化的多頭管理轉變為萬變不離其宗歸口監督的精細化項目管理,我們的政府采購制度運行功能方能有效,才能達到既定目標,績效型的政府采購制度才能實現。 

  (作者單位:新華社辦公廳政府采購處) 

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